發布時間：2016-02-21|發布者: 大連鹽化集團|欄目：鹽業動態
如何在專營改革中利用雙重機遇推動鹽業國企改革
----加快推進鹽業國企改革為食鹽專營體制改革落地提供保障
文章來源：2016-02-18中國經濟時報
利用雙重機遇推動鹽業國企改革
■國企改革突出矛盾與對策研究（８）
國務院發展研究中心企業研究所 項安波 袁東明
為深入了解中國鹽行業發展的實際情況及推動食鹽專營體制改革，我們對全國12個省（區、市）的鹽業公司和主要制鹽企業進行了調研。通過調研我們發現，鹽業國企整體改革較為滯后，遠落后于國企改革的整體進度。鹽業國企迫切需要加快自身改革，以應對食鹽專營體制改革帶來的挑戰。推動鹽業國企加快自身改革，是食鹽專營體制改革能否順利推進的基本保障，同時食鹽專營體制改革也要為鹽業企業的自身改革創造條件，要通過雙重改革的雙向互動，使得鹽業國企能夠健康發展。
鹽業國企面臨食鹽專營體制改革與國企改革的雙重挑戰和機遇
國有企業是我國鹽行業的主體。鹽業國企大致可分為四類：
一是以各省份鹽業公司為代表的食鹽流通專營企業；二是各省份鹽業公司及中國鹽業總公司所控制的食鹽定點生產企業，約有70余家，占全部食鹽定點生產企業的2／3多；三是地方國有的獨立食鹽定點生產企業，約有20余家；四是其他生產工業鹽的國企。現階段食鹽專營體制改革對前三類企業影響較大。這些企業高度依賴食鹽專營，普遍存在著效率不高、缺乏活力、思想保守等問題，尤其是各省份鹽業公司，人員多、負擔重、資產輕，長期以來都完全圍繞著專營開展工作，沒有市場經營能力。隨著食鹽專營體制改革與國企改革的推進，以鹽業公司為核心的鹽業國企將面臨雙重挑戰和機遇。
食鹽專營體制改革對大部分鹽業國企來說都是一個根本性挑戰，但同時也給部分優勢企業做大做強創造了條件。以建設全國統一市場、促進企業適度競爭、保障食鹽安全為核心的食鹽專營體制改革會給行業帶來三個方面的重要變化：第一，專營企業與定點制鹽企業間的計劃紐帶將被徹底切斷，由市場關系所取代；第二，跨省跨區經營放開后，專營企業之間將展開競爭；第三，定點制鹽企業直接走上市場，將會大幅壓縮專營企業的市場空間。受此影響，鹽業國企將出現高度分化：部分產銷一體、經營市場化程度高、公司治理機制好的專營企業由于競爭力強，會積極向區外、省外發展，全國市場的占有率將大幅提高；無上游制鹽的專營企業競爭力弱，可能會陷入困境，必須積極尋找出路，要么投靠產銷一體企業，要么與定點制鹽企業聯合，要么轉型為綜合性商貿企業等；具有區位優勢、品質品牌好、效率高的制鹽企業會擴大食鹽產量，低質低效制鹽企業則會被淘汰。
新一輪國企改革為鹽業國企轉換經營機制、減輕企業負擔、解決歷史遺留問題等帶來了機遇，有利于企業適應食鹽專營體制改革的要求。由于長期依賴食鹽專營體制所形成的慣性和惰性，致使鹽業國企改革相對滯后，動作不多、進展緩慢。食鹽專營體制改革要求鹽業國企盡快轉變企業經營機制，誰能先適應市場，先解決好冗員、低效等問題，誰就能占得發展先機。新一輪國企改革為鹽業國企解決好上述問題帶來了契機，企業可通過落實三項制度改革、發展混合所有制經濟、退休職工社會化管理等措施，轉換機制、減輕負擔、提升能力。
近幾年，大部分鹽業公司為應對食鹽專營體制改革已做了很多市場化探索，如開展多種經營業務、開發新品種食鹽等，但到目前為止都還沒有形成一個足以支撐企業應對改革、保障企業可持續發展的新業務，基本都還要依靠專營利潤得以生存。同時，各級鹽業公司對新一輪國企改革帶來的發展機遇還不敏感，改革政策還未用足。我們認為，食鹽專營體制改革與鹽業國企自身改革要相互結合、共同推進，通過專營體制改革倒逼鹽業國企加快推進自身改革，通過鹽業國企自身改革要為專營體制改革順利推進提供保障。
加快推進鹽業國企改革為食鹽專營體制改革落地提供保障
食鹽專營體制改革方案長期徘徊、難以落地，有多方面原因，其中一個重要因素就是各級鹽業公司國企改革滯后，難以適應市場。一是鹽業公司普遍存在冗員多、負擔重、效率低的問題，如某縣級鹽業公司年銷鹽3000噸，職工近200人，人均年銷售收入不到6萬元；二是鹽業公司長期關注保障碘鹽供應、打擊私鹽販賣，市場意識淡薄，內部機制僵化；三是鹽業公司的專營渠道與市場渠道差異極大，競爭條件下將變得毫無價值。因此，推進食鹽專營體制改革必須高度關注鹽業公司的生存發展問題，需要重點解決好三個方面的任務：一是推進企業轉換經營機制；二是妥善解決人員分流和安置；三是為企業間的聯合重組創造條件。
（一）以轉換經營機制為主要目標，積極推進食鹽專營企業的股權多元化改革
受專營限制，食鹽領域的國有經濟比重非常高。省級鹽業公司中，除個別上市公司外，基本都為國有獨資公司，有的甚至還是全民所有制企業。下屬定點制鹽企業中，有的已改造成為股權多元化公司，但以系統內各鹽業公司相互參股為主。盡管一些地方鹽業公司在發展混合所有制經濟方面有所探索，但主要集中在市縣公司層面，整體經營機制并沒有徹底改變。總體來講，鹽業國企按市場化方向轉換經營機制和建立現代企業制度等工作明顯滯后于其他競爭性行業。
中央《關于深化國有企業改革的指導意見》明確提出，“加大集團層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實現股權多元化”，為鹽業國企改革指明了方向。盡管食鹽供應和碘鹽保障具有較強的公共屬性，但通過法律和市場機制予以保障是國際普遍做法，我國也正朝著這個方向改革，鹽業公司未來將成為一個承擔一定公共職能的商業類國企。基于中央政策和行業發展趨勢，我們認為應允許和鼓勵在中央及省級鹽業公司層面推進股權多元化改革，促進企業整體轉換經營機制，使其由行政專營主體逐步轉變成為市場經營主體。
鹽業公司應主動抓緊專營渠道尚有市場價值的寶貴時機，積極探索混合所有制改革，實現引資與引制相結合。通過引入戰略投資者、財務投資者，促進企業規范公司法人治理體系，推進企業內部三項制度改革，提升企業發展活力、經營效率和市場競爭力。同時，要將核心員工持股作為混合所有制改造的主要方式。作為一個輕資產的商業類國企，對管理、銷售和技術骨干等核心員工實行股權激勵非常有必要。目前，地方省級鹽業公司整體改制已有實踐，如江西鹽業集團于2015年9月完成了混合所有制改革，通過增資擴股向社會釋放了約53％的股權，引入了四家財務投資者，核心員工團隊持股約6％，形成了較為均衡的股權結構。江西鹽業集團整體改制為各地鹽業公司下一步的改革提供了樣板。
（二）妥善解決食鹽專營企業的人員安置分流和退休人員管理等歷史遺留問題
專營體制下，大部分鹽業公司的勞動用工制度很不規范，能進不能出，冗員嚴重。一是員工普遍較多，地區間差異極大。少的如上海鹽業公司僅有243人、云南鹽業公司390人，多的如河南鹽業公司17000多人、山東鹽業公司7000多人，大部分鹽業公司則都在2000人左右。二是員工身份復雜。既有鹽政執法人員，又有普通經營人員，既有公務員和事業身份，又有國有企業身份，還有大、小集體身份。在實際工作中，這種身份差異又不對應到個人，很多單位把公務員或事業編制作為員工退休的一個渠道，使得用工情況更加復雜。三是離退休、內退、待崗人員負擔重。如安徽省鹽業系統共有員工10351人，其中在崗4426人，內退、待崗2843人，離退休3082２人。大部分省份目前都已實現了鹽業公司離退休人員的社會化管理，但仍有不少地區的鹽業公司承擔著較重的離退休人員管理和相關費用，如浙江岱山鹽業公司，在冊員工210人，離退休人員200多人，每年為離退休人員支出的費用近500萬元。
如何妥善安排好鹽業公司富余人員是完善和改革食鹽專營體制的一個難點，需要地方政府和鹽業公司共同努力，多渠道、多手段進行分流和安置。首先，各鹽業公司必須盡快規范勞動用工制度，對于歷史遺留的身份差異問題應一次性了斷；其次，對于大多數鹽業公司來說，可通過以下四個渠道安排員工，經遴選“人隨事走”劃轉一部分，企業轉型發展利用一部分，提前退休消化一部分，利用物業等資產供養一部分；第三，對于河南、山東等富余人員較多的省份，地方政府要因地制宜，出臺專門的改革方案，比如可以將過去上收的市縣公司回歸到市縣，由省、市、縣三級政府共同來分擔富余人員的安置任務；第四，要積極利用本輪深化國企改革高度重視解決歷史遺留問題的契機，妥善解決好鹽業公司離退休人員的社會化管理、富余人員分流等事宜，如四川省2014年在7家省屬企業推進三項制度改革中，以財政補貼的方式，共分流安置富余人員4000余人。
（三）促進企業間的聯合重組，支持行業龍頭企業改革為產業類國有資本投資公司
無論食鹽專營體制有限放開還是完全放開，我國都需要有若干家具有行業兜底作用的國有大型企業，以承擔普及碘鹽供應、保障邊遠貧困地區食鹽供應和社會特殊時期的應急供應等政策性任務。其次，較之以前，鹽行業未來更需要依靠具備全國性和全行業影響力的大企業集團，來加強行業協調和統籌，以解決目前我國鹽行業產能過剩嚴重、整體競爭力弱、行業價值低等問題。此外，我們相對弱小落后的鹽行業也需要有一支“國家隊”，在規模化發展的基礎上，盡快提升綠色發展、技術創新和豐富產品種類等方面的能力，以參與和應對國際競爭。
食鹽專營體制改革方案推出后，行業必然會掀起一輪聯合重組熱潮，中鹽總公司與地方鹽業公司之間、地方與地方之間、鹽業公司與制鹽企業之間，都有聯合重組的可能。各級政府應順勢而為，積極為行業內的聯合重組創造條件，提供便利，通過行政劃撥、剝離不良資產等手段，推動鹽行業形成若干大型企業集團，使其承擔起“創新行業價值、服務民本民生、體現國家意志”等功能。此外，還應鼓勵與支持中鹽總公司等具備基礎和條件的行業龍頭企業，改革成為鹽行業的產業類國有資本投資公司。鹽業國有資本投資公司要在強化集團內部鹽企整合的基礎上，以資本為手段，以市場化方式推進行業重組，提高行業集中度、淘汰落后產能、發揮規模經濟效應。
食鹽專營體制改革要為鹽業國企改革提供條件
對于長期習慣并依賴于專營體制的鹽業國企來說，放開或有限放開食鹽市場，都會無所適從，陷入經營困境。食鹽專營體制改革需充分考慮鹽業國企的這一現狀，要從實現政企分開、合理安排改革進度等方面為各級鹽業公司推進國企改革提供條件。
（一）徹底實現行業監管與食鹽經營的政企分開
政企合一是專營體制下的一個特殊安排，保障了打擊私鹽的效率和效果，但同時也是各級鹽業公司國企改革進展滯后的根本原因。改革和完善食鹽專營體制，核心是要促進企業適度競爭，形成一個鹽業公司跨省跨區經營、相互競爭的全國統一市場。在這樣一個市場環境下，如果仍保持政企合一，既不適合，也無可能。一方面會造成不平等競爭，甚至根本形成不了競爭性市場；另一方面在沒有專營利潤保障下，讓鹽業公司繼續承擔鹽政執法費用，對鹽業公司來說也不公平。因此，我們建議徹底實現行業監管與食鹽經營的政企分開，給企業一個公平競爭的市場環境。
政企分開大致可有兩個方案。一是將鹽務局從鹽業公司中分離出來，移交給相關政府部門，繼續履行行業管理職責。二是撤銷鹽務局，將相應職能分配給食品藥品監管、工商、工信等部門，食品藥品監管部門承擔質量安全監管職能，工商承擔市場監管職能，工信部門負責行業規劃等公共管理職能。鹽業在各地經濟發展中的重要性大不相同，各地可根據地方實情自主選擇政企分開模式。譬如山東省原鹽產量占全國1／5，制鹽人員占全國1／3，鹽業的發展對于地方經濟和就業都非常重要，因此可成建制保留鹽務局，以加強行業統籌規劃。
（二）給予企業一個階段的改革準備和緩沖期
隨著食鹽專營體制改革的日漸臨近，一些地方鹽業公司已經開始行動起來進行自身改革，但大部分鹽業公司尚在觀望之中。由于企業間的聯合重組、富余人員分流安置、企業內部三項制度改革等，包括政企分開等工作，都需要有一個時間階段，因此在專營體制改革推進過程中，應留給企業一段時間用于自我改革。一方面要盡早明確專營體制改革方案，讓各地鹽業公司不再抱有僥幸心理，盡快積極主動推進企業自身的改革。另一方面，要給企業一個前期準備和緩沖期，使其能夠妥善處理好人員安置、推進企業內部三項制度改革、明確發展定位等任務。